内容提要：从唐朝后期开始，基于商专卖在效率上优于官专卖的认知及其传播，盐政纳入了市场机制和商业资本，盐法进入间接专卖的商专卖时代，商专卖成为主流，并逐步扩大和深化。明朝建国后，开中法虽然被纳入实物—劳役财政体制，但是因为其利用了票据和延时支付，商专卖获得了进一步发展。随着食盐消费市场的扩张，在文官政府、势要、盐商的多方极限博弈中，投托势要的内商，利用在司纳银开中余盐，完成了资本积累，在嘉靖朝实现了运销权的独占。万历年间，由于朝廷的压榨，造成食盐运销权进一步集中到大内商手中。纲法就是对大盐商世袭垄断食盐运销权的法律确认。入清后，作为商专卖极致的纲法同样是不完全契约，在家天下官僚政治中，并不能保障垄断商人合理的剩余控制权和剩余索取权，无法实现商业资本持续积累并经由资本市场转化为产业资本。
标题注释：国家社会科学基金一般项目“明代盐法演变中国家与商业资本关系研究”(20BZS054)。
关键词：盐政/ 商专卖/ 纲法/ 不完全契约/
作者简介：罗冬阳，东北师范大学明清史研究所教授、博士生导师，研究方向为明清史（吉林 长春 130024）。
原文出处：《史学集刊》(长春)2025年第6期 第4-13页
盐政一词，按学界惯例，指国家的盐务行政，包括与食盐生产、流通、消费、税收等相关的法律、制度和职官等。在广义上，盐政与盐法同义。本文将盐法视为与盐业经营相关的法律和制度的集合，是盐政的组成部分。传统中国的国家治理是以行政为中心，法律和制度只是行政之工具。同时，国家治理既反映国家意志，又受制于资源和文化等诸多条件，而法律和制度往往是意志与限制条件作用的产物，有其内在的演变逻辑。因此，将盐法视为盐政的一部分也意味着一种研究和解释路径，即从国家意志和限制条件的互动来追寻盐法的演变。①唐中叶以降盐法的演变，主要是商专卖的发展和变化，其基本内容、演变的阶段及其特征，学界已基本研究清楚，②而其所反映的政商关系以及如何对其加以评价，却尚无定论，主要分歧体现在如何认识和评价“就场专卖”向“盐商占窝”演变的必然性及其崩溃等问题。如唐中叶复行盐业专卖后，属于商专卖的“就场专卖”并非一蹴而就，而且官专卖在后世亦有局部反复。那么，为何商专卖会成为不可逆转的潮流。再如该如何认识盐引作为国债券与“就场专卖”演变为“盐商占窝”的关系等。本文基于学界成果和笔者心得，尝试就上述问题作一解答。
一、就场专卖的市场理想
考历史文献源流，《周礼·天官·冢宰》记载，冢宰下属有“盐人”，“掌盐之政令，以供百事之盐”。③“盐之政令”即盐制、盐法，而“掌盐之政令”即掌盐政。《史记》载姜子牙始封于齐，“便鱼盐之利”为其“修政”要务。④唐穆宗长庆二年(822)，韩愈的《论变盐法事宜状》，可见“盐”“法”联用。⑤《旧唐书·第五琦传》记载，第五琦任户部司金郎中时，“创立盐法，就山海井灶收榷其盐”。⑥“盐”“政”合用，则始见于唐虞世南《北堂书钞》：“司盐都尉掌盐政。”⑦但“掌盐政”一词则在唐以前出现。唐宋以降，盐法成为公文书和政书中的常见词。而盐政一词则稍晚，在宋代才开始流行。明代出现了盐政的专门立法汇编——《盐法条例》。可见，唐宋以降，传统国家的盐务立法和管理大为加强，并具有连续性和渐进性的演化特征。这与安史之乱后中国社会整体历史发展变化的主要趋势一致。就盐业而论，商专卖已成为主流。商专卖亦大致可区分为“就场专卖”和“盐商占窝”两个阶段。前者典型代表为唐大历年间(766—779)由刘晏主持的“就场专卖”，后者典型代表则是明万历年间(1573—1620)最终在两淮运司确立而后被清朝继承的“纲法”。
对刘晏推行的就场专卖法，清康熙时(1662—1722)广西思明府教授高熊徵(1636—1706)曾撰《广西行盐议》一文，对其推崇备至。其文云：
考古盐法之善，无过刘晏。其理盐也，不过于出盐之乡置盐户，所煮之盐鬻于商人，任其所之。至江岭间去盐乡远者，转官盐于彼贮之，故盐得常平。今各县有各县之引，不得任其所之也。专行官引，禁绝私盐，则非矣。商绝盐贵，然后减价鬻之也，盐何以得常平!且晏之理财，必委士类，今商皆积贾，惟利是罔，即佥土商，亦岂尽得其人。不得其人，则徒滋纷扰，法虽甚善，利害仍相等耳。⑧
刘晏所推行的“就场专卖”在中国传统盐政史上是一大创新，开商专卖之先例。高熊徵对其予以高度评价，最重要的着眼点是商专卖初期并未划定销售区，盐商之间存在竞争，可以有效抑制盐价过高，并且为政府供应盐商罕至的偏远地区食盐的定价提供依据。而清代划定盐区，禁止越界销售，并且禁绝私盐，导致盐商间的销售竞争不复存在，政府干预也就失去了合理的定价依据。从纯逻辑看，这种评价是有道理的，但对照史实，则是没有依据的。其实在推行商专卖后，唐朝盐价就快速上涨，从每斗10钱急涨为110钱，贞元四年(788)又上涨为310钱。而边缘地区的盐价更为昂贵，“至有淡食者”。⑨考诸史实，商专卖的最大优势在于提高了盐政汲取财政资源的效率。
盐业专卖创自春秋时期的齐相管仲，战国时商鞅行于秦国，秦灭六国后推行于天下。汉兴，弛山泽之禁，盐业放任民营，汉武帝时复行专卖，东汉改为征税制。三国西晋又实行盐业专卖，东晋南朝复采用征税制，而北朝则专卖与征税更替不常，隋、唐前期为无税制。⑩唐玄宗开元九年(721)，唐代盐业开始实行征税。肃宗“乾元元年，盐铁、铸钱使第五琦初变盐法，就山海井灶近利之地置监院，游民业盐者为亭户，免杂徭。盗鬻者论以法。及琦为诸州榷盐铁使，尽榷天下盐”。(11)第五琦的专卖法，与管仲、商鞅、汉武帝所行者，都属于官专卖，即民制、官收、官运、官销。而刘晏所行者则与此异，将后两个环节改变为商运、商销。也就是说，刘晏盐法创新的核心是在食盐运销环节引入了商业资本。
在食盐运销环节引入商业资本，能大幅度避免官专卖的弊端，提高盐业经营效率。这既是刘晏之后盐业经营的成功经验，又是经过朝堂论争后形成的理性认识，韩愈《论变盐法事宜状》集中反映了这一点。唐穆宗长庆二年(822)，“户部侍郎张平叔议榷盐法弊，请粜盐可以富国，诏公卿议其可否。中书舍人韦处厚、兵部侍郎韩愈条诘之，以为不可，平叔屈服”。(12)韦处厚诘难分为十款(十难)，《册府元龟》收录六款，《唐会要》存其末段。(13)其与韩愈《论变盐法事宜状》的主张和事理基本一致。韩愈认为，商专卖与官专卖相比较的好处大致可以归纳为五点。第一，商人可提供灵活的金融服务。百姓贫多富少，除城郭居民外，有现钱买盐者十无二三，多用杂物和米谷交换。商人经营灵活，无物不取，甚至可以提供赊欠，待秋收时结算。而官营必收现钱和足尺的绢布，经手人员为规避风险，只能不卖盐给没有现钱或没有成匹足尺绢布的百姓，食盐销售规模必然大减，“坐失盐利常数”。第二，商人零售规模更为灵活，可以照顾到分散居住的僻远居民，而有赢利考核压力的官营则无法做到。第三，商人与消费者间是自愿的买卖关系，很难强买强卖。官营则有销售和赢利的定额考核，且官民地位不对等，有时会有强买强卖的现象发生。第四，与商营相比，官营既无法扩大销售规模，又无法精减人员，却要在盐价外多出车费和脚费，而商营则已经将其消化在已有盐价之中。第五，由商营改为官营，就会造成既有盐商失业，如无妥当善后，必然引发社会动荡。(14)
韩愈所说的商营优势，第一点最为根本。虽然历史上的中国有着官铸小额铜钱的悠久传统，但是由于商品货币经济欠发达以及小额铜钱天然的退藏倾向，不论哪朝哪代如何努力铸造铜钱，标准官铸铜钱永远处于供不应求状态，即使历史上官铸铜钱供给最为充裕的北宋也是如此。(15)正因为商营有着提供灵活金融服务的优势，在达成盐业专卖收入最大化的同时，在协调民生上有着官专卖难以企及的优势。
在注重史学传统以及韩愈《论变盐法事官状》充当散文范本的文化环境中，唐穆宗长庆二年的盐法论争无疑成为此后历代统治者处理盐政问题的规范，相应地韦处厚、韩愈成为坚守民为邦本原则的君子，而张平叔则为倾巧干进的小人。(16)当然，这种规范只是政治伦理意义上的，并不具有强制力，当地方财源薄弱或面临全面财政困难时，中国古代当局有时会因追求短期内提高资源汲取水平而重拾官专卖(直接专卖)。但通观安史之乱后到清代的盐政史，尽管形势变化纷繁，但商专卖仍是主流趋势，并不断深化，(17)其中最重要的两步深化都是在明朝完成的。第一步是全面推广就场专卖，没有退回官专卖。第二步是比较大的一步，即万历年间实行的纲法确立了大盐商的垄断专卖。
二、明代盐粮开中的势要占中卖窝
就场专卖的顺利实施隐含一个必要前提，即国家盐法对权贵具有约束力，能有效防止权贵政治特权干预食盐运销。在实践中，这一点很难完全做到，而以元朝时期为甚。元世祖平南宋后，与民争利之权贵将官价每引白银15两的食盐翻8～12倍强卖给百姓，让“皇帝少要课程的圣恩，不曾到百姓身上”。鉴于此，至元二十二年(1285)，元廷于诸路府州县镇设常平盐局，将天下盐课总额的三分之一，改归常平盐局运销，部分恢复直接官专卖，以达成“百姓每都得盐吃，国家更有利钱”。(18)力行此策的卢世荣不久在政争中失败，常平盐局也随之被撤销。但由于地方有司骛于盐利，官专卖比例仍趋扩大，成为有元一代的弊政。(19)元朝用部分恢复官专卖以对抗权贵寻租，表面上似乎为“聚敛之臣”所推动，实际上约在至元十八年(1281)，著名儒臣燕南河北道提刑按察副使王恽(1227—1304)曾建言：“调度盐法以便民为心者，莫若于所辖州县，量户数多寡，将元认课额均分，依已定价钱一十四两一钱，仰各处管民官，设立盐官，赴运司关支盐货，置局发卖。”(20)明朝建国后，吸取元朝教训，立法严禁公侯伯及四品以上文武官员等势要和盐政官员中盐。(21)不过，明朝亦未能避免历代痼弊，太平日久，权贵寻租之猖狂在明中叶也非常严重。
明初盐法，最具特色者莫过于开中法。所谓开中法，即以招标采购方式，用国家控制的食盐资源换取商人手中粮食等物资。其具有四个特征：第一，无需货币媒介而以仓钞和盐引作为交易凭证和媒介。第二，仓钞和盐引不许倒卖，从纳粮中盐取得盐粮勘合(仓钞)后，到盐司换取盐引，再到下场支盐，以及赴指定盐区销售给铺户等零售商，必须由同一商人完成，否则就是“阻坏盐法”。(22)换言之，仓钞和盐引交易只有一级市场，没有二级市场。第三，除特殊情况外，开中只收实物不收货币。第四，在财政上，开中法为筹集边镇军费的弹性渠道。如《明史》云：“有明盐法，莫善于开中”，“盐法边计，相辅而行”。(23)
根据当时的财政原则和需求，明代开中法主要融合了宋、金以来的钞盐法、钞引法和入中法，将盐法纳入洪武型财政体制。洪武型财政是一种货币财政与实物—劳役财政并行的二元体制。一方面，大明宝钞与商税、杂税结合在一起；另一方面，占财政收入主要部分的田赋则采用实物加劳役的方式征收。在明以前，盐业专卖收入属于货币财政的组成部分，而明朝开中法则将其转变为实物—劳役财政的组成部分。因开中法使用了钞、引之类的票据，并坚持商专卖原则，盐商资本以及与盐业相关的市场交易，如钞、引市场和盐粮市场，即使没有良好货币制度的支撑，也能获得发展。
明开中法之肇始，可追溯到洪武三年(1370)山西行省招商运粮。(24)此为输粮开中，即以开中换取商人的运输服务。洪武二十年(1387)后始有纳粮开中。永乐年间(1403—1424)，明朝为筹集兴建北京所需粮饷，曾将纳粮开中地点集中于北京，后又为挽救大明宝钞信用而令商人纳钞中盐。大致在宣德年间(1426—1435)，纳粮中盐才集中于九边。(25)约在正统年间(1436—1449)，开中法全面取代了除盐产地、宫廷、王府和特殊衙门之外的官专卖(食盐法、户口食盐)。(26)
开中法全面推广之时，势要占中、卖窝问题开始冒头并渐趋严重。所谓“窝”，指承载食盐运销权利的许可证——盐粮勘合(仓钞)，“卖窝”即是出售盐粮勘合以牟利，“占中”即霸占开中的权利。可以说“占中”是势要借开中寻租的低级形式，而“卖窝”则是其高级形式。在明朝文献中，占中事例始见于正统九年(1444)。(27)势要占中抬高了平民客商中盐的成本，尤其造成他们守支(在盐司等候支取食盐)的困难，再加上明政府超发勘合，使之更易恶化。(28)另外，永乐到宣德年间，因商品货币经济倒退，盐粮开中招商实非易事。明廷于是屡屡突破盐法禁令，鼓励大小官员中盐，亦即四品以上文武官员俱可参与开中。(29)后因高级官员凭借权势，以次充好，越次支盐，明廷于正统九年重申《大明律》禁令。(30)
但重申仍为具文。因重申禁令时，明廷开放了盐粮勘合的凭证买卖：一是预颁勘合，二是允许代支，(31)给官豪势要由“占中”转向“卖窝”倒卖勘合提供了条件。更因余盐在场纳银开中的实施，“卖窝”主体由官豪势要转变为皇帝。明代余盐有两种类型：一为灶户余盐，是灶户在正额盐课外生产的食盐；二为掣割余盐，是盐商从盐场支取的盐包在批验所检验时遭罚没的超标部分，这部分食盐被堆积在批验所。前者是主要部分，也是源头。对于灶户余盐，明初用粮米将其全部收购，后来改用急速贬值的宝钞。景泰年间(1450—1456)，明朝则向盐商“劝借米麦”，用于收购灶户余盐的粮食以附加税的方式被转嫁给盐商。成化年间(1465—1487)，两淮首开由运司向已在九边开中获得盐引的商人出售掣割余盐之例，以换取白银。弘治二年(1489)，户部侍郎李嗣清理两淮盐法时，允许商人收购部分灶户余盐以补官仓储盐之缺，又开商收灶户余盐的先例。弘治八年(1495)底，经户部尚书叶淇奏准，从次年始，连续五年在两淮运司开卖“残盐”。“残盐”虽在正额盐课之内，但并无实征盐课做支付保障。因此，运司出售“残盐”，实际上是商收余盐的大规模展开。此后，“残盐”开中成为势要占窝的对象。在“残盐”开中伊始，实现了盐税增收。但随着敕许占窝的恶性发展，形成了“奸商投托势要”的局面，一方面国家盐课收入受损，另一方面则是内商和边商的分化，内商资本快速积累，边商利益则被挤压，沦为小商人或土商。(32)经过弘治二年至正德年间(1489—1521)的“残盐”开征，两淮食盐运销实际上已从官收商销转变为商收商销，亦即由就场专卖的民产、官收、商运、商销转变成官督商办的民产、商收、商运、商销，但离纲法下的纲商占窝或盐商占窝尚有距离。
与宋元盐法演变史相比较，明朝弘治、正德年间敕许占窝恶性的发展，之所以不仅未促成商专卖倒退回官专卖而且朝着盐商占窝发展，一方面是受到了儒家势要不得侵夺民利的伦理约束，(33)另一方面是预开盐引成为常态。向盐商征收间接税比向消费者征收直接税更为有效，这一点唐代韩愈曾经论证过，而明朝在推行开中法过程中，更是积累了长期正向反馈。开中法不自觉地运用了国债基本原理，以盐产作延期支付抵押，发行名为盐粮勘合的国债券。在“残盐”开中后，似已无须盐粮勘合为中介，但盐引仍需继续充当预征工具。正德十四年(1519)，明廷于宣府预开正德十五年(1520)的两淮、两浙盐课共50万引，史臣解释其意义云：“先是每岁终盐课征完，奏缴通关到部，乃得开中。至是国用窘乏，预行开中，盐无见课，乃许商人随便买补关支，冀济一时之急云。”(34)在制度上，各边每年开中盐引额度须以上年实征盐课为限，但实际上，明成祖在继位之初筹集北平诸卫粮储时即已突破该限制，即预开盐引早已实行。不过，正德十四年的预开盐引与之前的预开盐课对象有很大不同。之前的预开或超发盐引对象，都在正额盐课之内，而此次预开，名义上虽在正额盐课之内，但因“盐无现课”，乃许商人“随便买补关支”，实际上就是商收灶户余盐。“乃济一时之急”只是最初设想，随着“北虏”问题的长期化，预开盐引成为九边筹饷的常规做法，向盐商征收的余盐银也成为明廷增加财政收入不可或缺的组成部分。正因为以上两个条件的约束，正德嘉靖之际整顿敕许占窝、收回势要借敕许低价占有的盐引时，继续执行商专卖。
三、万历纲法与盐业垄断资本的形成
自嘉靖到万历(1522—1620)，以两淮为典型，明廷与盐商经历了两轮极限博弈。第一轮是嘉靖元年(1522)到万历六年(1578)，第二轮是万历二十六年(1598)到万历四十六年(1618)。
明世宗继位后扩大余盐银征收的政策，进一步强化了内商地位，并且在制度层面确立了边商和内商的分工以及内商在守支亦即食盐运销上的垄断地位。(35)此种盐法演变机制，可称为儒家伦理、预开盐引和实物约束下商专卖的极限博弈。儒家伦理和预开盐引已见上文。所谓实物约束是指白银的实物属性对明廷用通货膨胀冲抵盐商债务的限制。就债权而言，不论明廷承认与否，所有未兑现的盐引皆为持引盐商对明廷之债权或明廷对盐商所负之债务。因大明宝钞失败，正统以后充当主要货币的白银本身系贵金属且以称量货币形态流通，明廷无法用宝钞有效冲抵盐引债务，因此白银成为盐商与明廷开展极限博弈的决定性筹码。所谓极限博弈，是指明廷不断扩大实际盐引发行规模，追求余盐银增收，直到食盐销售市场饱和，以及盐商不堪资金压力而破产、余盐银增收停滞甚至断流，明廷不得已向盐商让步，整顿盐法，兑付盐引亦即偿还债务以保障盐商权益。在极限博弈中，只有资金最为雄厚的一小批大盐商才能存活下来。这些盐商被称为“囤户”，因为在中小盐商无法抵御明廷极限博弈的压力而纷纷贱售盐引时，他们趁机低价收购，囤积起来。
在第一轮极限博弈中，受冲击最大的是边商，造成守支权向内商集中。明廷曾尝试从割掣余盐银(36)中拨出部分银两充当工本银，以收购35万引灶户余盐，将此35万引增为正额与原正额70余万引发九边开中，每一边引到司，许收购余盐265斤，每引正盐和余盐共550斤，捆成一包掣验。淮盐开中规模陡增二分之一，“引目填积，商贩不复赴边，而飞挽之利失矣”。(37)造成这种局面的根本原因是盐引增发的激进扩张使得食盐供应量超过了两淮行盐区的消费需求，造成滞销，于是内商不愿意或者压价收购边引，传导到九边则是边引招商困难。为解决边引招商困难，嘉靖四十年(1561)，总理盐法都御史鄢懋卿企图打破内商守支垄断，令内商按照官定价格收购一半边引，另一半由边商行盐且优先掣验，称为“河盐”。但“河盐”并未达到政策目标。不久，因鄢懋卿和内阁首辅严嵩的倒台，“河盐”也被取消。嘉靖四十四年(1565)，明廷“始停两淮运司工本盐”，(38)但边引滞销仍然痼疾难疗。隆庆元年(1567)，直隶巡按御史苏朝宗复行边商河盐，仍然无济于事。次年，总理江北等处屯盐都御史庞尚鹏奏停河盐，边商勘合由官方分三等定价，全部归内商承买守支。(39)至此，明朝在制度上确立起内商群体的守支垄断地位。此后，除万历二年(1574)曾经有边商买通势要暂行河盐7万余引外，直到宦官鲁保经理淮盐之前，未再发生边商行河盐之事。
万历十八年(1590)，右翼蒙古火落赤部袭扰旧洮州(在今甘肃省临潭县)，明一副总兵战死，史称“洮河之变”。明廷调兵筹饷，于两淮以加带盐斤的方式，两年增余盐11万余引。万历二十年(1592)，复因宁夏之役、朝鲜之役，明朝增20万引。万历二十四年(1596)两宫(乾清宫、坤宁宫)、万历二十五年(1597)三殿(皇极殿、中极殿、建极殿)相继被毁于火灾，两淮再次加斤、增引，所征收的引价、余盐银总额高达145万两。(40)同时，明神宗以筹措重建宫殿工费为由，派宦官四出，充当矿监税使，以开矿收税为名搜刮白银。万历二十六年，明神宗派宦官鲁保充任淮盐经理。万历三十六年(1608)，迫于内商不复收购边引，盐引滞销，众多边商破产，明廷停止鲁保用存积盐为名增发的盐引。万历四十年(1612)，鲁保死，淮盐经理停遣，但形势仍在继续恶化。万历四十四年(1616)底，两淮盐引销售完全停止，拖欠的正引价加上余盐银，总额达210万两白银，为明廷提供不竭白银收入的两淮盐课断流，明廷急遣户部山东司郎中袁世振赴两淮疏理盐法。
袁世振调查发现，鲁保从万历二十六年到万历三十六年的10年间，以存积盐的名义每年增发盐引8万，增征余盐银10万两，共计增发80万引加征100万两白银，总量并不大。这一加征之所以造成严重后果，一是鲁保加征的部分直接进了皇帝的内库，并未上交户部的太仓库(国库)，二是加征的“存积盐”违背了嘉靖以来边引与余盐绑定的“假额课以处余盐”制度，不仅以“小票”的形式作为一种独立证券在盐司发行，而且享有优先购买、掣放甚至走私的特权，于是“小票通而官引滞”。(41)官引滞销，价格大跌，“囤户”们遂趁机低价收购囤积起来。在这一轮极限博弈中破产的盐商，不仅有边商，而且连中小内商也都破产殆尽。未到两淮之前，袁世振打算将整顿的矛头指向囤户，但他到达之后发现不依靠囤户就无法恢复两淮盐政的现金流，于是向囤户让步，将囤户按照资金实力分组编入纲册。所谓“纲”即是组，他把淮南囤户每年的行盐(即运销)数额分为10组，淮北分为14组，每年用其中的1组行旧引，以兑现囤户囤积的盐引和偿还债务，其他组分则用于行新引，保障明廷盐税收入的现金流。这样淮南在10年后，淮北在14年后，旧引就可以全部被兑现完毕。(42)这就是袁世振在两淮拟行的纲法，于万历四十六年，经两淮巡盐御史龙遇奇奏准实行。(43)
纲法的核心是将世袭的食盐运销权(一级承销)授予纲商(列入纲册的盐商)，即所谓将纲册“留与众商永永百年，据为商本”。(44)换言之，即纲法确立了大盐商垄断食盐运销权的制度，意味着垄断盐业资本的形成获得了国家法律承认、商专卖发展到了垄断商业资本的新阶段。(45)
四、剩余控制权的较量与纲法的崩坏
两淮纲法的发展潜力要到清代才得以充分展现。正如杨久谊所云：“以商专卖为本质的‘纲法’在明末只是粗备雏形，至清朝才逐渐形成。”(46)清军入关，逐步控制各盐区后，清朝为筹集军饷，除边中外，全盘继承了明代纲法，尔后加以发展。从政商关系看，纲法发展潜力在清代最重要的展现，非剩余控制权的较量莫属。
钱颖一在为哈特所著《企业、合同与财务结构》一书中译本撰写的序言中指出，不完全契约理论的基本主张，是认为“合同(契约)双方不可能详尽地把全部可能发生的情况下的责任和义务写进合同。在合同没有写明的情况下，对资产有控制权的一方便行使权力，由此便引出权力和控制权的配置问题，因为这一配置问题将影响企业的经济效率”。他又指出：“本书的基本想法和分析方法不仅适用于研究企业，也可用于研究其他形式的组织和制度。当合同不完全时，权力的配置将影响效率，我以为由此可以解释各种组织形式和行为。”(47)剩余控制权是由不完全契约衍生出的在契约中没有明晰规定的资产控制权。在传统的人治和法治的讨论中，“治人”和“治法”往往对举，或称“有治人无治法”，或称“有治人始有治法”。(48)对照经济学理论，可以将“治法”看成不完全契约，而“治人”就是处理剩余控制权的方式。纲法及其运作，则可以看为“治法”与“治人”关系的实例。
不论纲法在清代如何发展，其实仍然是一种需要依赖“治人”的不完全契约。纲法作为契约的不完全性，最突出的问题是没有明确约定定额之外的盐引，即增引的引窝权和余利银如何分配。
顺治三年(1646)，清廷将明代两淮定额盐引一剖为二，是为1410360引，作为两淮每年行盐引额。在会计管理上，要求年清年额。(49)由于完销程度不一等因素的影响，实际销售引数，每年不完全一致。另外，窝权(登记在纲册中的原始食盐运销权，又称根窝)以窝单的形式和行盐权发生分离，可以质押、租赁、买卖，具有市场价格，形成了引窝资本市场，成为影响盐价、盐税征收效率的重要因素。(50)由于人口增长以及引窝定额的限制，引窝价格(窝价、余利银)和盐价都呈上涨趋势。乾隆十年(1745)，两淮盐政吉庆奏准预提乾隆十九年(1754)甲戌纲引20万引到乾隆十一年(1746)销售，开启了两淮预提盐引的成例。预提盐引的引窝权和余利银(窝价)的归属，当时并未以皇帝敕谕的形式予以确定。但根据两淮盐政的历年奏章，可以确认，在乾隆二十六年(1761)之前，引窝权是由盐政奏请，并经户部同意后，由皇帝授予全部根窝拥有者的，即所谓均摊通河众商。(51)
早在乾隆三年(1738)，刑部郎中樊天游以两淮窝价昂贵、引盐不敷为由，奏请额外加引10万道，被刑部尚书尹继善(曾任两淮盐政)与户部联合议复否定。议复认为，加引必致连累众商拖欠钱粮，建议遵照河东、长芦请领余引的事例酌量办理。两淮盐政三保反对此议复，他的主要理由是这样容易起争竞之端。他指出：两淮“商人行盐，各有引窝，引窝乃商人之恒产。淮南行盐与河东、长芦各处不同，其湖广、江西等处，系商人公共口岸，并无分地，惟引目各有多少，即为窝本。今若一领余引，则为无窝之引，凡引少之商，莫不人人乐趋”。按照三保的说法，河东、长芦食盐的销售口岸是专商制，增引只能由控制口岸的商人承销，因此不会引发价格竞争。而两淮行盐区的南昌、汉口系公共口岸，若增引另外招商，势必造成无窝的增引之商与有窝之商的价格竞争。换言之，河东、长芦运销垄断的关键在引地，增引不会打破垄断；而两淮运销垄断的关键在引窝，引窝的垄断一旦被打破，则无法维持运销垄断，也就无法维持价格垄断，无法获取高额盐税和规费。(52)乾隆十一年将提引均摊给通河众商，无疑表明朝廷承认提引的引窝权归属原本拥有根窝“恒产”的两淮纲商，但提引均摊的方式存在鼓励引窝投机的问题。因为引窝拥有者(窝商)可能与实际办运者分离，而均摊又让不办运的窝商“又复徒手得窝”。因此，乾隆二十六年，两淮盐政高恒奏准，提引只分给实际办运之商，以“鼓舞急公”和酬报“报效捐输”。(53)
提引执行了23年，新任盐政尤拔世突然检举前任盐政高恒、普福通同总商私用提引余利银，乾隆帝即命江苏巡抚彰宝会同清查，按照历年引窝市价计算，自乾隆十一年到乾隆三十二年(1767)，提引443万余引，共计银1092万余两。除历年办差、办贡、协济江宁差务以及浮销等项银467万两之外，各商未缴余利银有625万余两。(54)同时，高恒任内收受商人所缴银13万两，普福任内收受丁亥纲银私行开销者8万余两，而历年以办贡名义虚开花销部分尚在其外。(55)处理结果是高恒、普福被处死，相关运使等官各有处罚。高恒、普福家产不足抵偿其贪占者，由两淮盐商通赔，再加上未缴余利银等项，共计银10200861两。当年先缴127万余两，剩下的分8年缴清。嗣后，乾隆三十五年(1770)、乾隆三十六年(1771)、乾隆四十五年(1780)屡次展限，又于乾隆四十七年(1782)、乾隆四十九年(1784)两次豁免3632774两，两淮盐商实共追缴提引余利银6568087两，接近彰宝、尤拔世估计的各商未缴余利银625万余两。
乾隆两淮提引案自清代到当代，一直被视为重大贪污案。其实该案法律上定罪的依据和实际证据都非常模糊。(56)同时，乾隆帝说令军机大臣检查户部档案，“并无造报[提引余利银]派项用数文册可稽”，(57)显然有意忽视了在提引方案确立过程中所形成的提引窝权和余利银归属的事例。据上文论述可知，提引窝权先归属所有根窝纲商，后归属实际办运者，与之相应，提引余利银则用于“鼓励急公”和酬报“报效捐输”。当然，即便承认提引窝权和余利银的归属没有疑问，而其收支不明仍有很大疑问。因为根据尤拔世的报告，余利银除了四成用于办贡办差外，六成进入了盐商的腰包，部分进了盐务官员的腰包，退一步说，进入盐商腰包的部分固然合乎鼓励和酬报的事例，亦即合乎法顺乎理，但无论如何也使乾隆帝觉得做了赔本生意。(58)
在提引案后，高额余利银的上缴成为制度，皇帝成为最大赢家，以引窝交易为对象的资本市场顿时变得萧条，盐商经营一时陷入困境。但随后在皇室、盐务官员、总商的利益调整中，达成了总商借帑(早期户部银库、两淮运司银库都有，后期集中到运司银库)捐输报效入内务府，皇帝赏借总商以瓜分国库现金的“报效”“恩赏”循环，最终在嘉庆、道光年间累积起数千万两的巨额盐政亏空，文官政府只得废除根窝，宣告纲法终结。(59)
结语
在传统中国的盐政史上，明代于万历年间在两淮确立的纲法，被视为开启了彻底商专卖的新阶段。其在清代的演变，则展现了家天下官僚政治(即君主专制的中央集权)下纲法包容市场机制和商业资本积累的可能性范围。无疑，传统帝制时期的经济体制并非现代意义上的市场经济。从其财政目标看，关于社会福利的考虑不能说没有，但也是微乎其微，其最主要的考虑是如何索取经济资源为政权的存续及统治者的享乐服务。其索取经济资源的方式，从根本上看，是依靠家天下官僚制的直接控制。但自唐朝后期开始，基于务实的观察，在盐政中纳入了市场机制和商业资本，盐法进入间接专卖即商专卖时代。虽然历代盐政存在地区差异和时代的不同，但总体趋势是商专卖成为主流，并且逐步扩大和深化。其如此演变的逻辑，与统治者对商专卖效率上优于官专卖的认识及其传播有关。明朝建国后，商专卖虽然被纳入实物—劳役财政体制，但因为开中法利用了票据和延时支付，商专卖获得进一步发展，将官专卖的户口食盐压缩到了特定的供给领域，而且随着人口增长带来的食盐消费市场的扩张，在文官政府、势要、盐商的多方极限博弈中，投托势要的盐商，即所谓内商，利用余盐在司纳银开中，完成了资本积累，在嘉靖朝确立了对运销(守支)权的独占。万历年间，朝廷的压榨，造成运销权进一步集中到大内商(囤户)的手中。纲法就是对运销权集中的法律上的承认，将大盐商世袭垄断食盐运销的权利在制度上确立起来。清承明制，纲法也被继承下来，并有进一步的发展。其最重要的发展是展现了纲法作为商专卖的极致，同样为不完全契约，在家天下官僚政治中，并不能保障垄断商人合理的剩余控制权和剩余索取权，无法实现商业资本持续积累并经由资本市场转化为产业资本。
收稿日期：2025-04-12
注释：
①曾仰峰的《中国盐政史·例言》(上海书店出版社1984年版，第1页)认为中国盐政包括盐制、盐产、盐官和盐禁四个部分。其中盐制和盐禁构成盐法，包括盐业相关法制和财政制度，盐产则为生产资料和技术，盐官则指盐务管理机构与人员组成。可见，所谓盐法是指与盐务相关的法律制度，是盐政的组成部分。此为狭义盐法，而广义盐法与盐政同义。左树珍撰的《中国盐政史·叙例》(北平盐务学校1912—1949年铅印本，第1页)采用此定义。而吴慧的《中国盐法史》(社会科学文献出版社2013年版，第7-8页)则认为广义盐法缺乏分析力，主张应将盐法区分为盐制与盐政。盐制指食盐专卖制度和具体实施办法，盐政则为盐务机构和人员效率，以此来判明盐业经营与管理之优劣。可见，盐制和盐政的区分有利于简单明了地判断盐业经营与管理的优劣。本文采用狭义盐法，而外延较吴慧的定义稍宽。
②参见郭正忠主编：《中国盐业史(古代编)》，人民出版社1997年版，第79-779页；吴慧：《中国盐法史·绪论》，第4-6页；等等。
③(汉)郑玄注，(唐)贾公彦疏：《周礼注疏》卷一《天官冢宰第一》，北京大学出版社2000年版，第17页。
④《史记》卷三二《齐太公世家》，中华书局1959年版，第1480页。
⑤参见(唐)韩愈著，刘真伦、岳珍校注：《韩愈文集汇校笺注》卷三○，中华书局2017年版，第3024-3045页。
⑥《旧唐书》卷一二三《第五琦传》，中华书局1975年版，第3517页。
⑦(唐)虞世南编纂：《北堂书钞》卷一四六《酒食部五·盐三十三》，学苑出版社2003年版，第482页。司盐都尉系曹魏两晋掌盐政的官员。
⑧(清)高熊徵：《广西行盐议》，雍正《广西通志》卷一一四《艺文》，文渊阁《四库全书》本，台北商务印书馆影印本，1986年，第568册第416页。
⑨《新唐书》卷五四《食货志四》，中华书局1975年版，第1378、1379页。
⑩参见吴慧：《中国盐法史》，第1-2页。
(11)《新唐书》卷五四《食货志四》，第1378页。
(12)《新唐书》卷五四《食货志四》，第1380页。
(13)(宋)王钦若编纂：《册府元龟》卷四九三《邦计部十一》，明崇祯十五年刻本，第23页b-26页b；(宋)王溥撰：《唐会要》卷五九《尚书省诸司下·度支使》，中华书局1955年版，第1017页。
(14)(唐)韩愈著，刘真伦、岳珍校注：《韩愈文集汇校笺注》卷三○，第3025-3030页。
(15)铜钱的退藏倾向，参见[日]黑田明伸著，何平译：《货币制度的世界史》，中国人民大学出版社2007年版，第7-11页。王安石新法推行的免役法备受诟病，重要原因之一便是农民手中缺少铜钱。参见叶坦：《大变法》，生活·读书·新知三联书店1996年版，第102页。
(16)《旧唐书》卷一五九《韦处厚传》云：“时(张)平叔倾巧有恩，自谓言无不允。及(韦)处厚条件驳奏，穆宗称善，令示平叔，平叔词屈无以答，其事遂寝。”(第4183页)
(17)郭正忠认为中国古代食盐运销体制的变迁，自宝应元年(762)到宣统二年(1910)，“是为官府控驭监督下的商人分销或包销期，或曰间接专卖期”，而这一时期又可细分为前后两个时期。前期从宝应元年到天命元年(1616)，是官府控驭下的商民分销时期。后期自天命二年(1617)到宣统二年，是官府监督下的商人包销时期。参见郭正忠：《中国古代盐史奥衍刍议——〈中国盐业史(古代编)〉绪论》，《中国经济史研究》，1997年第4期。
(18)陈高华等点校：《元典章》卷二二《户部八·盐课》，中华书局·天津古籍出版社2011年版，第815页。
(19)参见郭正忠主编：《中国盐业史(古代编)》，第468-469页。
(20)(元)王恽撰，杨亮等汇校：《王恽全集汇校》卷九○《便民三十五事·论盐法》，中华书局2013年版，第3724页。
(21)《大明律》卷八《户律五·课程·盐法》“临势要中盐”条规定：“凡监临官吏诡名，及权势之人中纳钱粮、请买盐引勘合、侵夺民利者，杖一百，徒三年，盐货入官。”参见怀效锋点校：《大明律》，法律出版社1999年版，第79页。“监临官吏”指盐政管理官吏，“势要”或“权势之人”指公侯伯及四品以上文武官员。参见(万历)《明会典》卷三四《课程三·盐法三·盐法通例》，商务印书馆1936年版，第959页。
(22)怀效锋点校：《大明律》卷八《户律五·课程·盐法·阻坏盐法》，第79页。
(23)《明史》卷八○《食货志四》，中华书局1974年版，第1935页。
(24)该年明英宗招商榜例为商人将山东德州陵县(今陵城区)、长芦(今沧州)税粮搬运至山西大同仓、太原仓，每一石或一石三斗给淮盐一小引(200斤)，以节省陵县、长芦民运税粮到太和岭(今山西代县西北太和岭口村)的费用。参见《明太祖实录》卷五三，洪武三年六月辛巳条，“中研院”历史语言研究所1962年版，第1053页。
(25)参见罗冬阳：《〈明史〉商屯臆想补论》，《史学集刊》，2019年第3期。
(26)参见藤井宏：「明代の戸口食塩法に就いて」、『社会経済史学』、1943年13巻3号、213-242頁；方志远：《明代的户口食盐和户口盐钞》，《江西师范大学学报》(哲学社会科学版)，1986年第3期。
(27)该年明英宗颁给户部的敕书指出：“各处所中盐粮，亦系官豪势要之家占中居多，往往挟势将杂糙米上仓，该管官司畏避权势，辄与收受，以致给军，多不堪用。及至支盐，又嘱管盐官搀越关支，倍取利息，致无势客商守支年久，不能得者有之，丧赀失业。”参见《明英宗实录》卷一一五，正统九年四月壬辰条，第2322页。
(28)盐课不能足额征收而导致仓钞超发的情形，据明弘治二年(1489)清理盐法的户部左侍郎李嗣估计，从宣德到成化末年的61年间，两淮运司灶户积欠的盐课就达500余万引，即使明政府严格按照盐课定额发行勘合，两淮运司在当时也积累了500余万引没有实征盐课作为支付保障的勘合。至于超定额发行勘合，如永乐帝夺位后，为优先筹集足够北平布政司三年支用的粮食，令商民先赴北平纳粮开中，到盐司“不次支给”。原议各处商民已取得的盐粮勘合暂停兑现，后因户部尚书夏元吉言旧中者守候已久，方改为新中者“不次支给”，也就是无须遵守先来后到的顺序优先支付，而旧中者需要排队等候支取。旧支者等候支取较暂停支取，除了心理上的安慰外，并无实质差异。参见《明太宗实录》卷一四，洪武三十五年十一月壬午条，第249-250页。
(29)如永乐帝在夺位后，即令“暂停天下中盐，专于北平开中”，并“听大小官员、军民人等皆中，不拘次支给”。参见《明太宗实录》卷一一，洪武三十五年八月丁巳条，第176-177页。又宣德五年(1430)，因甘肃、宁夏、大同、宣府、独石、永平等处招商中盐而“趋中者少”，明廷暂许“各处寓居官员、军余有粮之家，各纳米豆，不拘资次，于淮浙等处支盐”。参见《明宣宗实录》卷七四，宣德五年闰十二月丁未条，第1724页。
(30)《明英宗实录》卷一一五，正统九年四月壬辰条，第2323页。
(31)参见罗冬阳：《明前期盐粮开中与国债市场的运行》，《社会科学战线》，2021年第10期。
(32)参见罗冬阳：《势要占窝：明中叶盐法变迁中的市场、权力与资本》，《古代文明》，2012年第1期。
(33)明朝开国时确立的祖制，明显受到了儒家经济伦理的约束，大致有三个表现：势要不得与民争利写入了《大明律》，前文所引《户律》“监临势要中盐”的禁例明确申明势要不得中盐“侵夺民利”；元朝“理财”大臣，如阿合马、卢世荣等人，都被列入了明修《元史》的《奸臣传》；明太祖曾斥责桑弘羊、王安石等人为“聚敛之臣”，主张“人君为天下之主，当贮财于天下”，不可塞民之养而阴夺其利。参见《明太祖实录》卷一三五，洪武十四年正月丁未条，第2140-2141页。
(34)《明武宗实录》卷一七三，正德十四年四月戊寅条，第3354页。
(35)参见罗冬阳：《论明代嘉靖间两淮盐商分工体制的确立》，《学术研究》，2024年第7期。
(36)据明朝盐法，在批验所检验时，盐商的盐包超过规定斤重的食盐要被罚没，这部分罚没盐被称为“掣割余盐”。从成化六年(1470)始，两淮运司将该部分食盐出售以换取白银。
(37)《明世宗实录》卷三九三，嘉靖三十二年正月辛丑条，第6921-6922页。
(38)《明世宗实录》卷五五○，嘉靖四十四年九月庚申条，第8868页。
(39)《明穆宗实录》卷一七，隆庆二年九月丁未甲戌条，第670-671页。
(40)《明神宗实录》卷三二五，万历二十六年八月丙辰条，第6027-6028页。
(41)《明神宗实录》卷四四一，万历三十五年十二月丙寅条，第8371页。
(42)(明)袁世振：《两淮盐政疏理成编·盐法议五》，(明)陈子龙评选：《明经世文编》卷四七五，中华书局1962年版，第5220-5221页。
(43)《明神宗实录》卷五六八，万历四十六年四月乙巳条，第10687-10688页。
(44)(明)袁世振：《两淮盐政疏理成编·纲册凡例》，(明)陈子龙评选：《明经世文编》卷四七七，第5247页。
(45)明嘉靖以降，纲法不仅在两淮实施，而且在两浙、山东、长芦等盐司实施，并且在两淮之外的盐司推行纲法的时间早于两淮。不同盐司纲法成立的机制基本相同，但以两淮纲法所保障盐商垄断层级最高。
(46)杨久谊：《清代盐专卖制之特点：一个制度面的剖析》，《“中研院”近代史研究所集刊》第47期，2005年。
(47)钱颖一：《中译本序(二)》，[美]奥利弗·哈特著，费方域译：《企业、合同与财务结构》，上海人民出版社2006年版，第1-2页。
(48)参见《清圣祖实录》卷四一，康熙十二年三月癸酉条、庚寅条，《清实录》第4册，中华书局1985年版，第551、554页。
(49)(清)王世球等纂修：《两淮盐法志》卷八《课入二·商课下》，于浩辑：《稀见明清经济史料丛刊》第1辑第5册，国家图书馆出版社2009年版，第359、362页。
(50)参见余康：《清代两淮盐务中的引窝资本市场》，《中国经济史研究》，2022年第6期；黄凯凯：《清前中期扬州盐商的引窝交易与资本市场》，《史林》，2023年第5期。
(51)(清)尤拔世：《奏请预提引目接济民食事》(乾隆三十三年九月初一日)，《录副奏折》，档案号：03-0618-042，中国第一历史档案馆藏。
(52)(清)三保：《奏报两淮不便请领余引并请带销乙卯纲未行引盐事》(乾隆四年十月初十日)，《朱批奏折》，档案号：04-01-35-0444-016，中国第一历史档案馆藏。
(53)光绪《重修两淮盐法志》卷六九《转运门·提纲》，《续修四库全书》本，史部第844册，上海古籍出版社2002年版，第179-180页。
(54)(清)彰宝等：《奏提引年款细数清册》(乾隆三十三年八月)，《军机处档折件》，档案号：故机016925，台北故宫博物院藏。
(55)《清高宗实录》卷八一三，乾隆三十三年六月辛巳条，《清实录》第18册，中华书局1986年版，第989页。
(56)参见王崇筼：《乾隆两淮提引案辨析》，《盐业史研究》，2004年第4期。
(57)《清高宗实录》卷八一二，乾隆三十三年六月癸亥条，《清实录》第18册，第974页。
(58)《清高宗实录》卷八一三，乾隆三十三年六月辛巳条，《清实录》第18册，第988页。
(59)参见陈锋：《清代盐政与盐税》，武汉大学出版社2013年版，第317-328页；江晓成：《清乾嘉两朝盐商捐输数额新考》，《中国经济史研究》，2021年第4期；黄凯凯：《清代两淮盐商捐输新探》，《清史研究》，2022年第2期；刘隽：《道光朝两淮废引改票始末》，《中国近代经济史研究集刊》第1卷第2期，1933年。纲法崩坏的原因，还包括口岸轮规失效造成的淮盐滞销、银贵钱贱带来的运商经营亏损(韩燕仪：《轮规散整与清中期淮盐困境的应对机制——兼论淮盐纲法崩溃的原因》，《学术研究》，2023年第7期)，但清廷长年以捐输报效、余利银等方式对盐商的财政勒索，才是主要原因。
美文帝